Законодательная, исполнительная и судебная власть в Российской Федерации - ПРАВО

8.16. Законодательная, исполнительная и судебная власть

в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет принцип разделения и независимости властей. Высшим органом законодательной власти является Федеральное собрание, исполнительную власть возглавляет правительство, высшую судебную власть представляют Верховный суд, Конституционный суд, Высший арбитражный суд.

Федеральное собрание — парламент Российской Федерации является представительным законодательным органом Российской Федерации. Он состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента, а Государственная дума — нижней (это не установлено Конституцией). Государственная дума и Совет Федерации имеют разные статусы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, Регламенте Государственной думы, Регламенте Совета Федерации и действующих федеральных законах. Деятельность Государственной думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, коллективном, свободном обсуждении и решении вопросов. В Государственной думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от их места проживания на территории России.

Государственная дума состоит из 450 депутатов. В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Государственная дума в начале первой сессии образует из числа депутатов палаты комитеты.

Государственная дума вправе создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. По истечении установленного срока или выполнении порученного палатой задания комиссия прекращает свою работу. Государственная дума формирует комитеты на основе принципа пропорционального представительства фракций и групп депутатов. Численный состав каждого комитета определяется Государственной думой, но не может быть менее 25 депутатов палаты. Комитет может для более детального рассмотрения вопросов, а также по основным направлениям своей деятельности образовывать подкомитеты.

В соответствии со ст. 18 Регламента комитеты Государственной думы: разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты; организуют и проводят парламентские слушания; способствуют проведению в жизнь положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению Государственной думы. Порядок деятельности комитетов определяется Конституцией Российской Федерации, Регламентом и Законом Российской Федерации о комитетах палат Федерального собрания.

Ст. 96 Конституции Российской Федерации гласит: «1. Государственная дума избирается сроком на четыре года. 2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливаются федеральными законами».

Глава 5 Конституции Российской Федерации включает в себя основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное собрание наряду с Президентом и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. На федеральном уровне Федеральное собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно принимаемом ею регламенте (ч. 4 ст. 101 Конституции). Палаты в основном заседают раздельно. Единственным совместным органом двух палат является согласительная комиссия, которая образуется палатами в случае возникновения разногласий при принятии закона (ст. 105 Конституции).

За палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (ст. 101), а за Государственной думой — также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Существуют три основные группы полномочий палаты, которые установлены Конституцией: относящиеся к исключительному ведению палаты (статьи 102 и 103); связанные с организацией деятельности палаты (ст. 101); по принятию федеральных законов (ст. 105). Статьи 102 и 103 являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В ст. 103 определяются вопросы исключительного ведения Государственной думы. К ведению Государственной думы относятся:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Частями 2 и 3 той же статьи установлено, что Государственная дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, которые принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией.

Регламентом Государственной думы предусмотрен целый раздел (IV), посвященный вопросам, которые относятся к исключительному ведению Государственной думы.

Кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации докладывает Государственной думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Согласие на назначение Председателя Правительства считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной думы.

В случае отклонения кандидатуры Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит на согласование палаты новую кандидатуру. А в случае двухкратного отклонения представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Российской Федерации Государственной думой Президент Российской Федерации в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру.

Условием, сдерживающим свободу Государственной думы при определении своей позиции по кандидатуре на должность Председателя Правительства, является положение ч. 4 ст. 111 Конституции, в которой указано, что в случае трехкратного принятия думой решения об отклонении представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства Президент без предварительного согласия ГД назначает Председателя Правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. К исключительной компетенции Государственной думы отнесено решение вопроса о доверии Правительству (п. «б» ст. 103 Конституции), что является юридической формой ответственности Правительства перед парламентом. В соответствии со статьями 143 и 144 Регламента, Государственная дума принимает постановление о недоверии Правительству Российской Федерации большинством голосов от общего числа депутатов. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не собрало большинства голосов депутатов. В случае, если Президент России не согласился с решением Государственной думы о недоверии Правительству, Государственная дума в течение трех месяцев вправе провести повторное голосование по вопросу о выражении недоверия Правительству.

Государственная дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека. Государственная дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Кандидатуры представляются Комитетом Государственной думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и назначаются на срок, предусмотренный федеральным законом о Счетной палате. Государственной думой назначается Председатель Центрального банка.

Государственная дума может вынести предложение о выдвижении обвинения против Президента России для отрешения его от должности, которое может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной думы. В Предложении должны быть конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации.

В ведении Государственной думы находятся вопросы амнистии, она принимает решение об объявлении амнистии. На уровне субъектов Федерации решения об амнистии приниматься не могут. Эти вопросы — исключительная компетенция Российской Федерации в лице Государственной думы. Объявление амнистии осуществляется Государственной думой путем принятия постановления большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы. Постановление об объявлении амнистии, в соответствии со ст. 169 Регламента, подписывается Председателем Государственной думы и подлежит официальному опубликованию в течение трех дней.

В ст. 170 Регламента Государственной думы утвержден порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов: «Государственная дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, или в связи с обращением Президента Российской Федерации, или по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты». В частности, Президент Российской Федерации в установленном порядке вносит в Государственную думу подлежащий ратификации Международный договор Российской Федерации с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской и другими необходимыми материалами.

В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации Государственная дума обладает правом законодательной инициативы. Депутаты Государственной думы вносят на рассмотрение: законопроекты и поправки к ним; законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации либо о признании этих законов утратившими силу.

Процедура принятия федерального закона Государственной думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений депутаты приступают к принятию решения по законопроекту с учетом всех замечаний и предложений. После того, как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе происходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок. Завершающей стадией является третье чтение законопроекта, во время которого уже не разрешается вносить никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Государственная дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Государственная дума может принять закон после его обсуждения в первом чтении. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятые Государственной думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ст. 105 части 2 и 3 Конституции).

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной думе: законопроекты вносятся в Государственную думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной думой.

Органами исполнительной власти являются органы, осуществляющие повседневное практическое применение законов и иных, в том числе собственных нормативных правовых актов. В состав данных органов входят федеральные органы (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства), органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Согласно конституционному законодательству РФ, высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации является Правительство РФ. Будучи коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти, Правительство осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

Правительство состоит из членов Правительства: Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров. Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией РФ. По Конституции Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Госдумы. Госдума вправе отклонить представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства. Однако после троекратного отклонения кандидатур Президент вправе назначить Председателя Правительства РФ, распустить Госдуму и назначить новые выборы.

Правительство РФ обладает по Конституции важными полномочиями. Оно, в частности, разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; осуществляет управление федеральной собственностью и принимает меры по обеспечению обороны страны.

Система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти (комитеты, агентства, службы и т. п.) подчиняются Правительству РФ. Для осуществления своих полномочий Правительство РФ может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Помимо федеральных, существуют органы исполнительной власти субъектов РФ (Правительства и т. п.) и муниципальных образований (префектуры, управы и т. п.). По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Органы судебной власти

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Финансирование судов производится только из федерального бюджета, что обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Основные принципы организации и деятельности судебной власти изложены в главе 7 ст. 118—128 Конституции РФ. Они включают в себя следующие положения:

• законность;

• независимость судей и подчинение только закону;

• несменяемость судей;

• коллегиальность или единоличность рассмотрения дел в суде;

• открытое разбирательство дел во всех судах;

• неприкосновенность судей;

• состязательность и равноправие сторон;

• гласность судебного разбирательства;

• принцип государственного языка судопроизводства;

• презумпция невиновности;

• недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление;

• право на пользование квалифицированной юридической помощью.

В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей, что предусмотрено законом «О судоустройстве РСФСР», который дополнен новым разделом «Присяжные заседатели». Не допускается заочное рассмотрение уголовных дел, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет. Структура судебной власти состоит из трех ветвей: это конституционные суды, суды общей юрисдикции, возглавляемые Верховным Судом РФ, и арбитражные суды. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного суда РФ определяются Конституцией РФ.

Конституционный суд РФ:

1. Решает вопросы о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, конституций, законов и нормативных актов республик и других субъектов РФ; договоров между органами государственной власти; не вступивших в силу международных договоров.

2. Разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти РФ и субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ.

3. Проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам.

4. Дает толкование Конституции РФ.

5. Дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

6. Выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения. Решения Конституционного суда обязательны для всех и обжалованию не подлежат.

Кроме Конституционного суда РФ, образуются также конституционные суды, действующие в республиках, входящих в состав Российской Федерации. Суды общей юрисдикции в Российской Федерации с советского времени существуют на трех уровнях: Верховный суд Российской Федерации, федеральные суды регионов, районные (городские) народные суды. Эти суды осуществляют уголовное, административное и иные виды судопроизводства.

В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховный суд РФ — это высший судебный орган по гражданским, уголовным и иным делам, попадающим под общую юрисдикцию, который имеет следующие полномочия:

— разрешает в качестве суда первой инстанции особо сложные уголовные и гражданские дела;

— осуществляет проверку обоснованности и законности решений, не вступивших в законную силу (по второй кассационной инстанции);

— осуществляет надзор за деятельностью соответствующих судебных учреждений и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Верховный суд РФ действует в составе: Пленума Верховного Суда, Президиума Верховного суда, судебных коллегий по гражданским и уголовным делам кассационной коллегии, а также Военной коллегии. Судьи Верховного суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Согласно Закону «О статусе судей в Российской Федерации» судьей Верховного Суда может быть гражданин РФ, достигший 35-летнего возраста и имеющий стаж по юридической профессии не менее 10 лет. По вопросам своего ведения Верховный Суд РФ обладает правом законодательной инициативы.

Кроме того, к системе федеральных судов общей юрисдикции относятся военные суды (на 12 сентября 1997 — 139 судов первой инстанции и 13 судов второй инстанции).

С 1999 года в регионах создается четвертый уровень системы судов общей юрисдикции — институт мировых судей, предусмотренный Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» 1996 года. 17 декабря 1998 года был принят Федеральный закон «О мировых судьях», согласно которому мировые судьи рассматривают в первой инстанции дела, подведомственные районным судам, такие как: уголовные дела с максимальным наказанием до 2 лет лишения свободы, бракоразводные дела, дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 минимальных размеров оплаты труда и др. Мировые судьи, нижестоящие по отношению к райсудам, не входят в федеральную судебную систему и назначаются (избираются) на местах в соответствии с региональным законодательством. 22 ноября 2000 года Дума приняла в первом чтении Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах» и сопровождающие поправки к ФКЗ «О судебной системе РФ». Предполагается создать в России новые специализированные суды общей юрисдикции: 21 окружной административный суд (Правительство предлагает сократить их число до 10) и несколько сотен межрайонных административных судов, а в Верховном Суде и региональных судах создать Административные коллегии. В эти суды должны быть переданы дела по обжалованию решений, действий и бездействия государственных органов, а также избирательные споры и дела о прекращении деятельности общественных объединений.